NOTA TÉCNICA DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ANTROPOLOGIA SOBRE O DECRETO Nº 10.673, DE 13 DE ABRIL DE 2021

Em 13 de abril de 2021, foi publicado pelo Presidente da República o Decreto Nº 10.673, que “dispõe sobre a qualificação de unidades de conservação (UCs) no Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e sua inclusão no Programa Nacional de Desestatização”.

Estão incluídas no Decreto nove UCs de proteção integral: 1) Floresta Nacional de Brasília- DF; 2) Parque Nacional da Serra dos Órgãos – RJ; 3) Parque Nacional da Chapada dos Guimarães – MT; 4)  Parque Nacional de Ubajara – CE; 5)  Parque Nacional da Serra da Bocaina – RJ e SP; 6)  Parque Nacional da Serra da Capivara – PI; 7)  Parque Nacional da Serra da Bodoquena – MS; 8) Parque Nacional do Jaú – AM; 9) Parque Nacional de Anavilhanas – AM.

Em fevereiro de 2021, os ministros do Meio Ambiente (Ricardo Salles) e do Turismo (Gilson Machado Neto) já haviam anunciado que os estudos para concessão seriam realizados no âmbito de uma parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO[1]). Esta parceria dá prosseguimento a iniciativas similares já iniciadas junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)[2].

Todas as UCs mencionadas no Decreto possuem problemas de regularização fundiária e sobreposição às terras tradicionalmente ocupadas por comunidades tradicionais, quilombolas e povos indígenas, vide anexo 1. Assim, a princípio, as concessões violam o direito destes grupos à consulta prévia, livre e informada e evidenciam o papel do Estado brasileiro na execução de uma política abertamente contrária aos povos e comunidades tradicionais.  Além da sobreposição territorial, estes grupos enfrentam outros conflitos decorrentes da ação de madeireiros, pecuaristas, especuladores imobiliários, entre outros agentes, sobre seus territórios e áreas protegidas. Nesta perspectiva, a Associação Brasileira de Antropologia considera que:

  • o Decreto viola direitos de povos indígenas e tradicionais cujos territórios têm sido sobrepostos pela criação das referidas UCs;
  • a experiência de concessão de serviços em UCs no Brasil carece de análises e de debate público;
  • o Decreto é oriundo de um contexto autoritário, no qual não foram publicizados: parecer do Conselho de Meio Ambiente, diagnósticos técnicos de caracterização socioambiental que considere os estudos científicos já realizados sobre estas áreas e análises de viabilidade e de preservação da sociobiodiversidade;
  • a proposta é orientada por um viés prevalentemente economicista que utiliza o discurso de insuficiência fiscal do Estado e do desenvolvimento sustentável do turismo como argumento para a defesa das concessões, comprometendo as funções públicas de instituições ambientais como o ICMBio e o IBAMA.

1- VIOLAÇÃO DE DIREITOS DE POVOS INDÍGENAS, QUILOMBOLAS E COMUNIDADES TRADICIONAIS.

No Brasil existem 334 UCs Federais e, de acordo com o “Diagnóstico do Uso Público em Parques Brasileiros: a perspectiva da gestão (SEMEIA, 2021)”, a maioria não tem sua área total integralmente regularizada, incluindo-se os casos de sobreposição territorial a terras tradicionalmente ocupadas por distintos grupos étnicos.[3]  Há conflitos em 86% das UCs no Brasil e 40% destas não possuem plano de manejo (PM). Apenas 23% o possuem aprovado e condizente com a realidade atual. Entre as UCs que possuem PM (60%), somente em 18% o PM está integralmente implementado. Cabe ressaltar que grande parte dessas UCs é resultado do trabalho de proteção e conservação da biodiversidade realizado por estas comunidades, previamente à sua institucionalização. A invisibilização das sobreposições territoriais e pendências fundiárias que as envolvem, assim como as situações de conflito dela decorrentes são, por sua vez, consequências de ineficiência e ineficácia da gestão da própria política pública. A exploração de atividades da indústria do turismo, neste contexto, demanda, além da obediência a preceitos legais, mais critério e cautela. Estudos realizados sobre o turismo em áreas protegidas têm apontado para consequências indesejáveis e não previstas, como: aumento da especulação imobiliária, o aumento do custo de vida para a população local; aumento do preço da terra; superpopulação dos municípios em feriados e férias escolares; elitização do acesso às UCs através da cobrança de ingressos, e exclusão da população local do usufruto da área pública. Cabe ressaltar também que a concessão privada não é a única forma de gestão das UCs. Existem outras formas de parcerias, a exemplo do turismo de base comunitária, a co-gestão e as parcerias técnicas com fundações que, malgrado alguns insucessos, apontam na direção de usos mais sustentáveis e mais afinados com as demandas das populações locais.

2- EXPERIÊNCIAS DE CONCESSÃO NO BRASIL

O processo de concessão de serviços em UCs no Brasil se iniciou no governo de Fernando Henrique Cardoso, com a concessão do Parque Nacional do Iguaçu, em 1999. Em 2011, no governo Dilma Roussef, a agenda de parcerias público-privadas para UCs se estruturou com o Projeto Parcerias Ambientais Público-Privadas (PAPP[4]). Entretanto, foi no governo Temer, com a aprovação da Lei 13.668, de 28 de maio de 2018[5], que o processo de concessão de UCs foi alavancado. Entre o final de 2018 e o início de 2019 foram assinados três contratos de concessão nos Parques Nacionais do Pau Brasil (BA), da Chapada dos Veadeiros (GO) e do Itatiaia (RJ/MG). Porém, até então, a agenda de parcerias para áreas protegidas estava sendo dirigida pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), por meio do PAPP. Com o governo Bolsonaro, esta decisão passou a fazer parte da política do Programa Nacional de Desestatização (PND), cuja condução é realizada pelo Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República. Este conselho é composto pelo presidente da República, dirigentes das pastas de sete Ministérios, com destaque para o Ministério do Turismo, do Meio Ambiente e os presidentes do BNDES, Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil, entre outros. Em maio de 2019, o ministro Ricardo Salles, do Meio Ambiente, sinalizou a intenção do governo de repassar 20 parques nacionais à iniciativa privada, por meio de um modelo de concessão definido por ele como “toma que o filho é teu”[6]. Segundo Salles, a meta é manter uma participação mínima do governo, flexibilizando ao máximo as restrições impostas aos parceiros[7]. A partir de então, uma série de decretos, portarias e resoluções foram publicadas para ir “passando a boiada” nas concessões privadas das UCs, através do Programa de Desestatização do Governo Federal, vide anexo 2.

Atualmente, sete Parques Nacionais já funcionam sob a gestão da iniciativa privada: Parque Nacional de Itatiaia (RJ e MG); Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros (GO); Parque Nacional de Foz do Iguaçu (PR); Parque Nacional da Tijuca (RJ); Parque Nacional Pau Brasil (BA); Parque Nacional da Serra dos Órgãos (RJ) e Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha (PE). Onze UCs encontram-se em processo de concessão: Parques Nacionais de Aparados da Serra e Serra Geral – RS; Flona de Canela – RS; Flona de São Francisco de Paula – RS; Parque Nacional e Floresta Nacional de Brasília – DF; Parque Nacional de São Joaquim – SC; Parque Nacional da Serra dos Órgãos – RJ; Parque Nacional do Iguaçu – PR; Parque Nacional de Jericoacoara – CE e Parque Nacional dos Lençóis – Maranhenses – MA[8].

Ainda não há estudos com avaliações sobre os efeitos destas concessões, mas aquela referente ao Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses (PNLM) foi precedida de intensa mobilização e discussão, inclusive no Senado da República – referente ao PL 465/2018, ainda em tramitação[9]. Inúmeros estudos apontam, entretanto, a presença de conflitos nas áreas destinadas às concessões (disponíveis no anexo 1 do presente documento). O exemplo do PNLM e o mapeamento de conflitos preexistentes às concessões oferecem a medida dos riscos que se interpõem na cena do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e do Programa Nacional de Desestatização.

3- O CONTEXTO AUTORITÁRIO E A NEGAÇÃO DOS CONSELHOS

O processo de discussão sobre concessão privada da gestão das UCs para empresas brasileiras e estrangeiras não foi amplamente debatido com a sociedade geral. Mas faz parte de uma “bancada de negócios” conduzida pelo Ministério do Turismo e do Meio Ambiente. Os estudos de viabilidade e de busca de potenciais investidores foram delegados ao BNDES através do “Programa de Concessão de Unidades de Conservação”; e à UNESCO através de um “Acordo Internacional de Cooperação Técnica” junto ao Ministério do Turismo. No caso do BNDES foi realizada parceria com o Instituto Semeia, contemplando nove Estados e quatro blocos. Destes estados seis já assinaram contrato com o BNDES: bloco 1 (RS); bloco 2 (MS, GO e AM); bloco 3 (MG e SC); e bloco 4 (BA, PE e TO).

O “Guia Prático para Parcerias com Parques”, publicado pelo Instituto Semeia, apresenta os fluxos a serem seguidos para a realização da concessão. Porém, no que se refere aos “estudos especializados”, que fazem parte da fase de “pré-avaliação” do processo de concessão, estes se baseiam somente no plano de manejo. E tem como objetivo a avaliação do potencial de visitação e das estruturas a serem instaladas no parque, para auxiliar o estabelecimento dos níveis exigidos de investimentos[10]. É preocupante a ausência de questões relacionadas às regularizações fundiárias e aos conflitos territoriais que envolvem povos e comunidades tradicionais. Os estudos a serem realizados através da UNESCO estão em fase de licitação. Os critérios destes estudos não estão disponíveis ao público em geral. Causa estranheza a falta de transparência das decisões do governo federal relacionadas ao processo de concessão, à participação dos conselhos ambientais e das representações da população diretamente envolvida, que vive nos parques ou em seu entorno. Decisão que não considera ainda o contexto de pandemia do COVID 19 e que traz enorme preocupação frente ao contexto explícito de desmonte das políticas e instituições ambientais da conjuntura atual.

4 – O VIÉS ECONOMICISTA DAS CONCESSÕES E A FRAGILIZAÇÃO DAS POLÍTICAS E INSTITUIÇÕES AMBIENTAIS

A gestão de áreas protegidas públicas por empresas privadas vem se revelando, na sua maioria, por uma perspectiva de viés estritamente mercadológico; em detrimento dos objetivos principais de conservação que justificaram a criação destas áreas. O modelo de concessão aplicado nos parques recém-concedidos, tem como critério principal de julgamento a maior outorga fixa, ou seja, o maior valor pago diretamente ao governo e tem como principal foco a exploração turística para visitação das áreas públicas. De acordo com nota[11] da Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente (ASCEMA), os contratos de concessão oferecem à iniciativa privada a exploração de diversos negócios, como hospedagem, alimentação, transporte, venda de lembranças e atividades de lazer. Fato que causa preocupação, visto que a finalidade de conservação e proteção das UCs fica em segundo plano. A forma como se dará o apoio a estas atividades turísticas e a gestão das UCs pelas entidades privadas, antes atributos do ICMBio, ainda é desconhecida. Inquietações são justificadas pela falta de transparência no processo de concessão e pela fragilização dos órgãos ambientais neste contexto, vide nota da ASCEMA sobre intervenção militar no ICMBio[12] e reestruturação do MMA[13]. De acordo com “Diagnóstico do Uso Público em Parques Brasileiros: a perspectiva da gestão (2021)”, o ICMBio teve seu orçamento total reduzido de R$791 milhões em 2019, para R$596 milhões em 2020. Não obstante, o quadro de funcionários do órgão também sofreu reduções sob a justificativa de ganhos de eficiência administrativa. Em alguns casos, resultou na destinação de um maior número de UCs sob a responsabilidade de um único gestor. Cenário que vem provocando o desmantelamento das condições financeiras de manter as UCs no Brasil e o enfraquecimento da gestão e ação do ICMBio e seus servidores.

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

A Associação Brasileira de Antropologia conclui que estão em situação de risco os povos e comunidades tradicionais que habitam nos territórios dessas UCs e seu entorno e reitera que cabe ao Estado Brasileiro e as instituições a ele vinculadas, bem como à UNESCO, garantir aos grupos étnicos o direito à informação, consulta e transparência no processo de concessão das UCs, conforme preconiza a convenção 169 da OIT. Espera, ademais, que, em primeiro lugar, sejam realizados os procedimentos de regularização fundiária, incluindo os casos de sobreposição territorial, em absoluta observância aos direitos dos povos e comunidades tradicionais.

A Associação Brasileira de Antropologia ressalta a gravidade relativa ao impacto ambiental advindo da política de desestatização considerando o impacto dos projetos turísticos na fauna e flora das Unidades de Conservação. Ademais, parece contraditório que as Unidades de Conservação, que a rigor teriam como objetivo precípuo a garantia do patrimônio genético e ambiental do país, serem repassadas para grupos com interesses nitidamente econômicos com implicações diretas em ações de desmatamento e devastação. A desapropriação das áreas para implantação das UC sempre esteve fundamentada em um argumento relacionado à desapropriação para fins de interesse público, portanto, as medidas definidas pelo Decreto n. 10.673 de abril de 2021 desvirtuam os reais objetivos de criação das Unidades uma vez que está em jogo uma política de privatização.

Brasília, 08 de junho de 2021.

Associação Brasileira de Antropologia – ABA e seus Comitês “Povos Tradicionais, Meio Ambiente e Grandes Projetos” e “Quilombos”

Leia aqui a integra da Nota Técnica.

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[1]https://www.gov.br/icmbio/pt-br/assuntos/noticias/ultimas-noticias/oito-unidades-de-conservacao-devem-ter-concessoes

[2] Ver  por exemplo https://agenciadenoticias.bndes.gov.br/detalhe/noticia/Em-parceria-com-Ministerio-da-Agricultura-BNDES-estruturara-concessoes-florestais-no-Sul-e-no-Norte/

[3] O Instituto Semeia é a  ONG responsável pelos estudos e execução do Programa de Concessões de Parques Naturais, junto à Secretaria do programa de Parcerias de Investimento (PPI) do governo federal e ao BNDES, Disponível em: https://www.semeia.org.br/relatorio2020/

[4] Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.

[5] Cabe ressaltar que esta lei dispõe não somente sobre a concessão de serviços, áreas ou instalações de unidades de conservação federais para a exploração de atividades de visitação, mediante procedimento licitatório, mas também com a dispensa de chamamento público para celebração de parcerias, nos termos da Lei no 13.019, de 31 de julho de 2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil), com associações representativas das populações tradicionais para a exploração de atividades relacionadas ao uso público.

[6] https://www.brasil247.com/brasil/toma-que-o-filho-e-teu-diz-salles-sobre-privatizar-unidades-de-conservacao

[7] https://uc.socioambiental.org/pt-br/noticia/202756

[8]FONTE:https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/areasprotegidasecoturismo/agenda-de-concessoes/lista-de-concessoes

[9] Ver Nota Técnica Nº 10/2019 – 4ª CCR. Ministério Público Federal. Disponível em: http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/NT1020194CCRLimitesdoParqueNacionaldosLenisMaranhenses.pdf

[10] Fonte: https://semeia.org.br/arquivos/2019_Guia_pratico_de_Parcerias_em_Parques.pdf

[11] http://www.ascemanacional.org.br/wp-content/uploads/2020/08/Concessões-ICMBio-.pdf

[12]http://www.ascemanacional.org.br/wp-content/uploads/2020/02/ASCEMA-Nota-Decreto-Regimento-ICMBio.pdf

[13] http://www.ascemanacional.org.br/wp- content/uploads/2020/08/Nota-estrutura-MMA-2020.pdf

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